時間：2011-07-08來源：
1.1 農業水資源利用的問題
甘肅省張掖市位于河西走廊中部，所轄甘州區、臨澤、高臺、山丹、民樂、肅南五個縣，總面積為4.2萬平方公里，人口為128.81萬人，其中農村人口99.23萬人。全市耕地面積為22.96萬公頃，是典型的灌溉農業區。2009年全市生產總值為192.08億元，糧食總產量達到10.71億公斤。種植業、林業、牧業產值比重為74:2:24，農民人均純收入為4989元。
張掖市地處黑河中游，年平均降水量為127毫米，年蒸發量為1700毫米，屬典型的大陸性干旱氣候。全市水資源總量26.5億立方米，人均水資源量和耕地畝均水資源量均低于全國平均水平，水資源嚴重短缺。同時，黑河干流徑流年內分配不均，平水年區域缺水2.29億立方米。尤其是在5—6月份，黑河來水量占全年徑流量的20.4％，同期灌溉需水量約占全年的35％，造成近70萬畝農田不能適時灌溉。
張掖市以占全省5%的耕地完成了35%商品糧生產任務，成為全國重要的商品糧生產基地和蔬菜生產基地。2009年張掖市總用水量為24.41億立方米，其中農業用水量為20.94億立方米，非農業用水量（包括工業用水量、生活用水量和生態用水量）僅占用水總量的14.2%。用水結構不合理，區域農業水資源利用效益較低，供需矛盾突出。
到2009年底，張掖市已建成萬畝以上灌區24處，中小型水庫44座。全區有效灌溉面積達到306萬畝，高效節水面積65萬畝。本地區農業水資源利用效率與水資源稟賦不匹配，渠系完好率較低，工程配套不完整，用水方式粗放，平原水庫損失較大等。農田灌溉定額達670立方米/畝以上，高于全國平均水平。
1.2 農業用水制度改革
張掖市是黑河流域用水的大戶，全市的用水狀況將直接影響中游和下游、經濟和生態的水量消耗分配關系。黑河流域出現水資源短缺、土地沙化、生態失衡的危機，引起了國家的高度重視。2000年國家決定投資23.6億元，展開黑河流域綜合治理，并保證向下游額濟納旗定量分水。按照國務院批復的黑河干流水量分配方案，張掖市從黑河干流只能分得6.3億立方米的水量，國民經濟用水總量必須維持零增長，甚至負增長。2002年張掖市成為全國第一個節水型社會的試點，全面實施用水制度改革。在全地區禁止新開荒地，禁止移民，禁止新上高耗水作物；全面壓縮耕地面積，壓縮糧食面積，壓縮高耗水作物；擴大林草面積，擴大經濟作物面積，擴大低耗水作物面積。2003年張掖將把剩余的1.6萬畝水稻全部壓縮，用水少、效益高的草畜、果蔬、制種、輕工原料等主導產業迅速發展，形成了苜蓿草塊、脫水蔬菜、番茄醬、啤酒麥芽、葡萄釀酒、農作物制種等龍頭企業。帶動全地區發展各類制種54萬畝、優質牧草43萬畝、精細蔬菜22萬畝、中藥材25萬畝以及其它經濟作物近9萬畝。試點灌區平均每畝節水量達到48立方米，農民水費負擔也比1995年減少8.8元/畝，實現了農業生產節水增收的目標。
張掖地區開展的農業用水管理制度改革主要包括：(1)建立了總量控制和定額管理兩套指標體系，將全市用水權總量逐級分配到各縣(區)、鄉(鎮)、村、社，明晰到戶，配水到地。(2)實行科學的水價制度，制定《定額水價管理辦法》，實行超定額用水累進加價。(3) 實現水權明晰，培育農業水權交易市場。（4）建立用水者協會，提高用水保證率。(5)改革水資源管理體制，實行城鄉水務一體化管理等。
2. 張掖農業水資源的綜合管理措施
張掖市在確保生活、滿足生態的前提下，綜合考慮人口數量、用水總量、用水定額及渠系配套狀況等因素，核定灌溉面積進行水量分配。在水行政主管部門監督指導下，村級農民用水者協會根據確定的水權面積，將分配到本級的用水總量進行分解，民主分配給每一個用水戶，落實到地塊，具體到每一灌溉輪次。在此基礎上，由水行政主管部門向每一用水戶核發水權證，標明每一用水戶的水量、灌溉面積、用水定額和灌溉輪次。張掖市農業水資源的綜合管理措施主要包括以下組織制度、經濟、工程等措施。
2.1 組織制度建設
在新《水法》的框架下，制定一系列農業水資源需求配套管理辦法，出臺相關地方管理辦法和地方性法規，同時加大執法和監督力度。建立健全以總量控制下的取水、排污許可制度。逐步建立分級管理、職責明確的水資源管理體制，對水量和水質、地表水和地下水、城鄉水務、發放取水許可證、征收水資源費等實行統一管理。
結合農村民主管理制度的推行和村務公開制度的建設，以村和灌區為單位，通過用水戶直接選舉的辦法，逐級選舉產生用水者協會，在水管單位的指導下，參與灌區內水權、水價、水量的監督管理，建立公開透明、公眾參與的水資源民主管理機制。
目前，張掖市已成立農民用水者協會達到768個，這些協會明確自身的主要職責，制定了運行章程、用水管理制度、工程管理制度、水費征收制度、用水公約、執委會工作細則等各項制度。同時，積極參與用水戶水權確定、配水到戶和水量交易監管，充分發揮其在促進用水管理方面的重要作用。
2.2 經濟管理
（1）種植結構調整
圍繞主導產業和農產品基地建設，扭轉單調的糧食主導種植結構，縮減耗水量較大的農作物種植面積，增擴低耗水量農作物種植面積，逐步形成農作物制種、優質牧草、經濟作物和糧食等4個百萬畝的新型種植業格局，實現產糧大區向草畜強區轉變。
（2）節水經濟建設
① 建立水資源有償使用制度
建立與取水許可制度相配套的農業水資源有償使用制度。將水資源使用費作為財政專項收入，由中央和地方政府通過財政預算用于水資源保護和公益性水資源開發及其管理等項目。
② 建立合理的水價機制
實行定額水價制度，用水戶在定額內用水實行基本水價，超定額用水加價收費，建立合理的水價機制。根據用水戶實際承受能力，制定水價調整方案，尤其要考慮貧困農民的基本用水水權，制定相關的經濟補助政策和保障措施。
③ 建立水權交易制度
明確規定水權，逐步規范符合地區區情的水權，通過市場合理配置水資源，允許水量自由交易，引導水資源向高效率的產業和產品流轉。政府對交易價格予以指導，規定農業用水交易價格不超過基本水價的3倍。鼓勵用水戶將節約的水量以有償轉讓出售。政府水管單位以標準價格的120%收購市場交易中剩余水量，鼓勵節約用水。
④ 完善農業節水投入機制
確定區域農業節水受益主體，根據“誰受益、誰投資”的原則，拓寬農業節水投入渠道及投入結構，建立合理的區域農業節水投入機制。
2.3 工程建設
（1）灌區節水配套改造工程
張掖黑河干流甘州區、臨澤縣、高臺縣及肅南縣重點完成《黑河流域治理規劃》確定的灌區節水工程項目。山丹、民樂兩縣以大中型灌區節水挖潛改造為主，重點完成主要灌區的節水挖潛改造。在井灌區全面推廣管道輸水，在渠灌區做好渠道防滲。推廣先進的節水灌溉技術，以減少灌溉輸水損失，提高灌溉水利用率。
（2）黑河河道治理工程
黑河中游河道治理工程主要包括張肅公路黑河大橋上游分洪樞紐工程改建、右岸堤防加固和延長、左岸控導工程建設和部分河道主槽疏浚等。
（3）引水口門改建工程
引水口門大部分為無壩引水，部分骨干水利樞紐和分水閘建成多年，老化失修，嚴重影響水量的統一調度和用水總量的控制。引水口門建設主要包括改建引水口門15座，改建張掖市的龍洞、張家寨和石廟子3座分水閘，改建加固黑河草灘莊及梨園河2座引水樞紐等。
（4）取水計量設施體系
取水計量設施體系包括地表水引水口門的取用水計量設施和機電井口地下水取用計量設施。其中地表水引水計量設施包括干、支、斗渠三級，其中干渠、支渠兩級安裝自動測水儀，斗渠設量水堰。
3. 張掖農業水資源綜合管理的實踐
3.1 張掖市山丹縣水權轉讓
張掖市山丹縣屬于嚴重干旱缺水的地區，農業灌溉用水成為區域發展的“瓶頸”。該縣對水權制度進行了改革，將耕地面積劃分為灘地面積和保灌面積兩類，對于灘地面積，一般不灌溉；而保灌面積作為政府部門確定的灌溉面積，則需要灌溉。依據各用水戶的保灌面積，山丹縣對灌區初始水權進行了分配。在明晰水權，完成水權證發放的基礎上，開展水權轉讓的實踐。
(1) 核定面積、明晰水權。灌區管理處組織技術人員，深入村社進行耕地面積、家庭人口、牲畜飼養數量等調查，以承包土地為基數逐一進行核對，逐戶登記造冊。按照核定的用水指標填寫、發放用水戶《水權證》，以此作為配水依據。
(2)確定用水定額。以灌區近20年河源來水總量，地下水開采量加權平均進行計算，取平水年頻率值確定各項用水定額。具體標準為農田定額235立方米/畝，林地定額150立方米/畝，農村人口
(3) 適時優化用水方案。根據多年水文資料預測全年降雨量和河源來水量，制定初步用水方案。科學制定輪次配水計劃，根據灌區實際來水量和農時季節，適當調整灌水時間，合并灌溉輪期，實行“四季六輪水”，適當調整各輪次配水比例。按照“壓縮春灌，保證夏灌、擴大秋灌、減少冬灌”的配水原則，最大程度地滿足各季節灌溉用水需求。
(4) 制定系列帳表，確保指標落實。水管部門設計《灌溉用水統計表》、《用戶水費計征表》、《灌溉用水明細賬目表》等，由水利管理站和管水人員按照實際灌溉情況填寫，分別報送流域管理處和村社農民用水者協會進行備案核查，確保水量、水費和灌水時間等指標的規范統計，將有關內容向用戶公布，自覺接受監督。
(5) 實行民主管理，促進水權交易。山丹縣通過以下兩種方式開展水權交易：一種是水權轉讓者將水退還給水管單位，水管單位將水價相應提高（最高不得超過現行的超定額用水價格）后配置給水權購買者，最后水管單位將加價部分所得收費返還給水權轉讓者。另一種是水權轉讓者按原水價直接轉讓給水權購買者，由水權購買者承擔水權轉讓者的投工投勞和工程維護。這種水權轉讓的周期一般為3-5年，可以跨村轉讓或跨鄉鎮轉讓，但必須由同級政府出示證明，并由水管單位備案。目前，全縣水管單位和有關村社共簽訂水權轉讓合同十余份，涉及轉讓水權面積3550畝，年交易水量150多萬立方米，平均返還水費6萬多元。
3.2 張掖市高臺縣三清灌區水票制
地處張掖境內黑河下游的高臺縣三清灌區，是依靠黑河水灌溉的自流灌區，擔負著2個鄉鎮，19個行政村，6.74萬畝農田的灌溉任務。灌區已建成干支斗渠313條、長255.41公里，機井325眼，中型水庫1座，總庫容1048萬立米，年灌溉用水量達到4900萬立方米，形成了庫、井、渠相配套的灌溉體系。該灌區將水票制和水權管理結合起來，以水權總量控制水票。根據水票供水，控制農民的灌溉用水總量，使年度用水總量指標得以落實。同時，水票使農民可以將節余的水量轉讓，從而調動農民的節水積極性。目前，灌區已全面推行水票制供水，形成水票的規范運作，即先購票，后供水，水過帳清，公開透明。由用水戶持水權證向水管單位購買每灌溉輪次水量，水管單位憑票供水，確保總量控制，便于水量交易。
灌區以農戶申請面積和預測水量分輪次制定配水計劃，并逐層分解到支、斗渠及村社用水戶。灌區注重水票購買與兩部制水價實施結合，農民交納了基本水費后，購得水票；實際用水后，交納計量水費。干、支渠水量采用先進的流速儀測量，斗渠以下水量采用水尺測量，精確換算水位流量關系曲線，減少計量失誤。在有條件的村社，逐步安裝機電井計量水表，加強地表水和地下水的監控。
為使“水票制”得以順利實施，對已成立的二十多個農民用水者協會重新進行民主選舉，修改完善了協會章程和各項管理制度，并對協會工作人員進行輪班培訓，使用水者協會在實施參與式管理和“水票制”供水中發揮應有作用。
高臺縣三清灌區實施水票管理制度后，灌溉輪期縮短了5－6天，畝均節水100 立方米，全年可節水500萬立方米，提高灌溉效率。同時，促進了種植結構調整，減少高耗水作物的種植比例，擴大棉花、番茄、地膜覆蓋等節水耐旱作物面積，發展節水型農業，最大限度地減少灌溉用水量，農作物種植投入也相應減少。實行“水票制”后，農民用水公平合理，水費也能及時收繳入庫，而且使原來拖欠的水費也得以清繳。農民參與用水管理的積極性明顯增強，通過民主協商，自發地成立灌溉小組，用水秩序良好。
4. 張掖農業水資源可持續利用的政策建議
（1）實施政府調控、市場引導、公眾參與的運行機制，充分發揮市場機制和政府規制的作用，建立有效的取水許可總量控制體系。減少不合理水資源需求，進而確保農業水資源的有效供給，以更少的用水實現更大的區域經濟增長。
（2）以水資源稟賦為依據，調整區域農業結構和布局。壓縮耗水量大的農作物種植比例，增加耗水量較少的農作物，加強作物品種改良，積極培育耐旱的優質高效農業品種或發展雨熱同期作物。提倡以水定產，適水種植，逐步達到水資源供需平衡。注重發展高附加值的農作物，減少因使用節水灌溉設備而增加的成本壓力，提高農業經濟效益。
（3）建立節水型農業技術體系，注重提高輸配水技術、田間節水灌溉技術、節水增產技術與節水管理技術水平，增強技術的配套性和集成性。提高灌溉水資源利用效率，增加農作物單位面積產量，減少水量消耗，取得節約水量的效益。
（4）推進末級渠系水價改革與供水管理體制改革，規范農業供水行為。在新的灌溉管理制度下，水管部門的管理功能應突出灌溉基礎設施建設，而用水者協會應履行對灌溉活動的具體管理功能。改革現有水費征收方式，逐步推行按用水量收費，全面推行階梯式水價。可以制訂多種可供選擇的水價，如峰谷水價、容量水價、季節性水價等。規范水費使用管理，鼓勵用水戶對供水單位的水費收支進行監督。
（5）理順灌區管理體制，將水權賦予用水者。通過明晰水權、規范水權轉讓，使水權擁有者可以將節約的水轉讓給更高效率的用途獲得收益。從微觀上促進農戶提高水資源的有效利用率，形成高效用水的節水激勵機制。同時，從宏觀上調整用水結構，使區域水資源從低效率用途向高效率用途轉移，促進農業水資源優化配置。
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